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基于用地指标增减挂融资的热点问题
2019-06-03 晓王 北京工隆建通智库特约研究员  PPP项目争端解决公众号 审核人:   (点击: )
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1、 增减挂业务是否可以融资?

如果是想寻求增减挂业务在政策层面上有无支持融资的文件,例如当年有关棚改的国发(2015)37号文中“鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。”答案是否定的,增减挂的相关文件--国土资发(2005)207号、国土资发(2008)138号、国土资规〔2016〕2号、国土资发〔2017〕41号,十余年中没有任何一个文件、一条、一款鼓励增减挂业务融资。

通过笔者咨询了解,部分银行高层已拜访过相关部委,想寻求融资的支持文件。但是部委没有下文,也没有下文的计划。

设想一下,如果部委层面以乡村振兴或者扶贫攻坚的名义下文支持增减挂相关业务融资,自然形成金融机构扎推的局面,导致指标供给大幅提升,指标需求端消化能力跟不上,就会出现指标价格大幅下降,甚至交易流标的情况。毕竟棚改的前车犹在,金融机构争抢放出的贷款,说好是合理合规纳入地方财政支出责任的,如今却都被列入了地方政府隐性债务。政策之于金融机构,已经不是给点阳光就灿烂的问题了,是给一个支点,它们就能翘起整个地球。

没有支持增减挂业务融资的政策文件是否就意味着该类业务不能融资?

第一,虽然没有文件支持增减挂业务融资,也没有任何文件禁止该类业务融资,至于涉及隐性债务的嫌疑后面再谈。

第二,按照增减挂的流转模式划分,分为跨省域流转、省域内流转及市内流转三种。跨省域流转是国家通过转移支付先行拨付70%的资金至项目拆旧区,待完成拆旧复垦安置后再拨付剩余的30%,该模式下项目拆旧区是先有资金后干项目,无融资需求。且指标流转无市场背景,由中央财政统筹。而省域内流转及市内流转模式下,是项目拆旧区先行自筹资金完成项目,指标经过验收流转后流转资金回笼至项目拆旧区。该模式下,项目拆旧区在自筹资金阶段是存在借款需求的,且指标流转是在省级流转平台市场化交易,符合金融机构项目融资标准。

所以政策支撑文件的缺失是增减挂业务融资的天然短板,但也是保护增减挂业务健康稳定发展的手段。

2、 增减挂业务融资是否涉及新增地方政府隐性债务?

增减挂业务存在涉隐的地方主要是商业合作协议以及指标交易收益回款路径的合规性。这里结合棚改业务作一个对比:

棚改的业务模式是有国发(2015)37号文、财综(2015)57号文、财综(2016)11号文作为支撑,细化到业务模式以购买服务的方式操作,购买服务的范围包括征地拆迁、安置住房筹集及公益基础设施建设,服务资金纳入年度预算,鼓励商业银行提供贷款等。而政府购买服务的业务模式又有财综(2015)96号文支撑,有财预(2017)87号文的规范。所以之前用购买服务模式操作的棚改在金融机构进行融资是没有任何政策上的争议的。

而土地增减挂在政策上没有文件明确是以何种模式操作,也没有明确金融机构是否能予以贷款。现行主流模式下,政府授权项目承接主体,而后由承接主体与政府签订商业合作协议。政府授权项目承接主体的方式,可以在各省关于异地扶贫搬迁的指导性文件中找到先例,比如黔府办发(2016)1号、皖政办(2016)5号;而承接主体与政府签订商业合作协议的模式就存在一定的争议,商业合作协议的内容并不是直接的指标买卖,而是政府将指标交易收益按协议约定支付给承接主体。指标流转的收益是先入政府的财政专户,而后通过财政的支出账户拨付给承接主体。也就是说尽管指标的流转是市场化的,但承接主体并没有直接参与到这个市场中。市场化经营的企业与公开竞价的市场之间,被财政的收支两条线给隔开了。

香港大红鹰论坛(2019)10号文中有一句:“财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。按照‘实质重于形式’原则,污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。”实质重于形式,增减挂业务的表现形式虽是一种政府付费,但是最终收益是来源于市场化的指标流转平台。

为什么上到国家政策下到实施细则都已齐备的棚改业务,如今都被认定成隐性债务了呢?因为大量的本该纳入地方财政支出责任的付费资金实际上并没有纳入预算。导致这一现象的原因是地方政府的财力不够公开、透明、实时。

而增减挂业务不存在如棚改一般短时间内野蛮生长的潜在风险。首先,政策层面没有强刺激的信号;其次,指标交易市场是公开、透明、实时、市场化的,指标的供需关系对于增减挂业务的发展本身就是一种约束;最后,项目的主管部门与指标交易的监管部门都是国土资源厅,各省厅可以根据上一年的指标交易情况制定次年的指导性政策。

所以,从实质重于形式的角度说,增减挂业务涉及隐性债务的风险是较低的。

3、 节余指标流转市场是什么样的?

根据国土资规2016年2号文:“ 省级国土资源主管部门要建立台账,对全省增减挂钩节余指标进行统一管理,按照公开、公平、有偿的原则,引导节余指标合理流转,用于效益好的项目,充分显化土地级差收益,保证产生的节余指标能用得出去、资金能收得回来。”

目前各省节余指标的流转平台都已搭建完毕,基本都下挂在各省自然资源厅与公共资源交易中心名下。

江苏省

40917

四川省

安徽省

上面展示的三个省份的交易平台可能美观程度不同,但都体现了公开、透明、实时、市场化这几个特点。

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